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    海華視點 | UFLPA執法動向與應對

    2023-06-16 作者:葉文威、孔熙晨

    《維吾爾強迫勞動防止法案》(Uyghur Forced Labor Prevention Act,簡稱“UFLPA”)自2022年6月21日生效至今已將近一年。截至2023年5月30日,美國海關和邊境保護局(U.S. Customs and Border Protection,“CBP”)共扣押了4269批貨物,總貨值為13.95億美元。被扣押的貨物主要集中在電子產品,服裝、鞋類和紡織品,工業及生產原材料。汽車行業到目前為止尚未受到強有力的執法關注,但種種跡象預示美國政府可能會加強對汽車以及汽車零部件尤其電動汽車電池領域的執法。


    一、 UFLPA執法要點


    UFLPA適用于2022年6月21日(含)之后進口的貨物。法案推定全部或部分來自新疆的產品均為由強迫勞動生產的產品。即使出口至美國的產品并沒有使用產自新疆的原材料或零部件,也無法阻止美國海關對貨物的扣押,因為只要具有合理懷疑的理由,CBP就可以扣留貨物,啟動調查程序。


    如果貨物因涉嫌違反UFLPA而被CBP扣留,進口商可以選擇證明貨物與新疆以及與實體清單上的企業無任何關系,或者貨物不涉及強迫勞動。具體而言,為了證明貨物符合UFLPA的規定,進口商可以提供詳細的供應鏈記錄,以表明貨物沒有使用任何來自新疆或實體清單中實體的原材料,因此不屬于UFLPA的管轄范圍。如果產品在新疆生產或者使用了當地的原材料,那么為了反駁UFLPA下的不利推定,進口商必須提供“明確和令人信服的證據”,證明在新疆生產或含有新疆成分商品的生產沒有使用強迫勞動力。


    迄今為止,對UFLPA扣押通知做出回應的出口商都只證明了貨物不在新疆生產,這種情況下僅需要提供詳細和完整的供應鏈追溯信息。如果進口到美國的貨物中的材料全部或者部分來自新疆,那么轉出口其他國家可能是出口商的最佳選擇,因為“明確和令人信服的證據”標準非常高,需要徹查勞工條件,并且很可能需要美國政府認可的第三方勞工審計師參與。



    二、 UFLPA執行情況


    截至2023年5月30日,根據CBP統計數據,共有4269批貨物被扣留,其中679批貨物已被排除,1608批貨物已被放行,1985批貨物還在審查當中。受到調查的行業包括:電子產品,服裝、鞋類和紡織品,工業及生產原材料,農業和預制產品,消費品和大眾零售,制藥、健康和化學品,機械,有色基本金屬,汽車和航空航天產品。由此可見,CBP扣押的產品范圍相當廣泛,即使沒有列入UFLPA重點管控的產品仍有被扣押的風險。


    圖1:UFLPA實施以來,CBP扣留的貨物按行業和審查結果劃分情況

    圖片3.jpg



    按照產品的原產地來統計被扣押貨物的貨值,原產中國的貨物貨值僅排在第三位,且只占所有被扣押貨物價值的比例為約10%。這說明UFLPA的執法范圍是全球性的供應鏈,海外生產的產品并不能規避法案的管控。另外,由于近年來中國產業往東南亞國家轉移比較明顯,這也解釋了為什么原產東南亞國家的產品占據了被扣押貨物貨值的前幾名。


    圖2:UFLPA實施以來,CBP扣留的貨物按原產國劃分情況

    圖片4.png



    三、 業界關注及美國政府動向


    英國某學術機構近期發表了一份研究報告,報告的研究對象包括汽車供應鏈上提供產品和服務的公司,覆蓋從采礦到汽車玻璃和電子系統的不同階段,對汽車行業金屬、電池、電線和車輪等原材料在管控地區進行溯源,引發了對汽車行業與強迫勞動之間關系的討論。報告稱,中國公司是全球汽車零部件供應鏈的主要參與者,因此汽車制造商銷售的汽車中含有的原材料或零部件接觸過管控地區的可能性較大,全球汽車供應鏈與管控地區強迫勞動存在廣泛聯系。該機構此前發表的另一份研究報告中關于管控地區強迫勞動和太陽能產品供應鏈的內容,對引發針對太陽能產品的執法行動至關重要且其影響持續至今。


    2023年4月11日,負責起草UFLPA的參眾兩院議員致信國土安全部負責戰略、政策和計劃的副部長Robert Silvers,對CBP提出了擴充強迫勞動執法工作組(Forced Labor Enforcement Task Force,“FLETF”)實體清單的要求。信中指出,許多民間組織已匯編了許多與強迫勞動有關的實體數據,但不在現有的FLETF的實體清單中,敦促充分利用民間組織的實體數據并盡快擴大實體清單并不斷更新。CBP可能會在短期內把一些公司放進實體清單并進行重點管控。


    2023年4月18日,美國國會中國事務執行委員會(Congressional-Executive Commission on China,“CECC”)舉行了關于UFLPA的實施和對全球供應鏈的影響的聽證會。本次聽證會重點關注執法透明度,同時指出UFLPA的執行力度不夠等問題。非常駐高級研究員(Atlantic Council)Kit Conklin對CBP的執法提出質疑,指出盡管UFLPA的范圍涵蓋任何原材料和與新疆有關的貨物,但其目前執法重點領域僅為四種貨物。值得注意的是,他特別提到,每年“全球鋰離子電池的很大比例”都是從新疆出口的。這也預示著鋰電池可能隨時被納入CBP重點管控產品。




    四、 電動汽車電池相關風險因素


    從2021年到2023年,中國每年銷售的電動汽車數量從130萬輛增長到680萬輛,是迄今為止全球最大的電動汽車市場。電動汽車和電動汽車電池的國際供應鏈可分為幾個階段:原材料、生產工藝、分銷網絡和最終用途應用。在原材料方面,中國目前主導著電動汽車及其動力電池的中下游供應鏈。電動汽車電池供應鏈始于原材料的提取,這些材料包括鋰、鈷、鎳、石墨以及各種其他金屬和礦物。其中,鋰離子電池中的關鍵成分,對電動汽車電池的制造至關重要,中國加工了世界上約60%的鋰。因此,如果美國政府想要通過UFLPA打擊中國電動汽車產業鏈,完全可以利用電動汽車電池及其上游供應鏈做文章。


    在UFLPA下,CBP審查的是從礦物到產品的整個供應鏈,出口商需要證明整個供應鏈都不涉及管控地區。電動汽車電池的風險因素主要集中在基本原材料以及上游的原材料,許多部件和原材料可能是在管控地區生產的,而這些原材料可能被送往中國其他地區或第三個國家用于成品生產。一旦各種電池組件受到CBP審查,中國出口商或第三國出口商在證明其產品與管控地區沒有聯系和其產品可追溯性的展示上會面臨著巨大的挑戰。


    事實上,電動汽車電池原材料中包含的金屬和礦物大多屬于關鍵礦產,關鍵礦產對清潔能源技術等一系列行業至關重要。關鍵礦產是許多清潔能源技術的重要組成部分,從電動汽車電池到風力渦輪機和電網,因此需求量很大且不斷增長。關鍵礦產包括鋁、鈷、石墨、銥、鋰、鎂、鎳、鈮、鉑、錫、鈦、鎢和鋅,被認為是“對(美國)經濟或國家安全至關重要且容易受到破壞”的礦物。這些礦產中有很大一部分來自中國,CBP目前已收到了一些利益相關者關于管控地區的關鍵礦產生產的報告,CBP可能會密切關注進口關鍵礦產和含有關鍵礦產的產品,這些產品也包括了電動汽車電池。



    五、 應對UFLPA執法的建議


    首先,我們建議中國出口商需要在UFLPA執行過程中立足于其自身及行業特性全面了解可能出現的風險因素,并與合作伙伴友好溝通后進一步增強供應鏈管理。需要指出的是,UFLPA聚焦于解決供應鏈中的強迫勞動問題,供應鏈的多方面性需要進行全面評估,以確保透明度和遵守規定,以減輕任何與強迫勞動的潛在聯系。


    第二,需要重點解決如何追蹤和繪制從采礦到出口到美國的成品的材料溯源流,并在從上游材料到成品的每個階段創建必要的聯系。此外,即使出口商品沒有使用來自管控地區的原材料,中國出口商也需要向美國政府執法實體證明與管控地區的產品沒有聯系,這就需要中國出口商咨詢專業團隊的意見,與合作伙伴進行充分協作,依據UFLPA的規定,以美國政府執法實體可理解的方式及時組織并提交證據。


    UFLPA在實施一年以后,美國政府已積累了不少的經驗,同時也增加了預算和人手,正試圖加大執法力度和增加覆蓋的行業。相關行業的企業需要予以足夠重視,提前布防,制定個性化的合規方案,以減少法案對產品海外銷售和全球供應鏈帶來的沖擊。



    律師介紹


    葉文威

    海華永泰高級合伙人

    葉文威律師是國際貿易業務領域內少有的同時擁有財務和法律專業背景的律師。葉律師擁有超過15年的應對反傾銷調查、反補貼調查、海關審查以及其他國際貿易爭端的經驗,先后代表過上百家中國的生產商和出口商參加鋼鐵、農業、化工、家具、汽車零件和海產等行業的反傾銷、反補貼調查并取得了杰出的成績。

    聯系方式: yewenwei@hiwayslaw.com

    孔熙晨

    海華永泰律師

    孔熙晨,執業律師,專職從事反傾銷和反補貼應訴工作,除了一般的雙反調查,還有反規避調查,保障措施調查,海關審查等相關貿易爭端工作。曾供職于國內大型會計師事務所,具有扎實的財務專業知識和審計實務經驗,熟悉企業內控管理。

    聯系方式: kongxichen@hiwayslaw.com


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